「中國是否會攻打台灣」仍不可知。不過,台灣確實應該讓中國的領導人明白,發動戰爭的代價會大過利益。台灣應該採取什麼戰略,如何實質調整目前的國防規劃,建立確實可信的嚇阻態勢?

本專題系列出自喬治梅森大學出版的英文專論: A Question of Time: Enhancing Taiwan’s Conventional Deterrence Posture(閱讀原文:連結)。

感謝喬治梅森大學「安全政策研究中心」 (Center for Security Policy Studies) 授權全文的翻譯及轉載。為讓讀者便於閱讀,我們將內容依原始章節區分。本文所有權利歸喬治梅森大學所有。

我們也與《時間問題》的主要作者進行了訪談。我們討論了嚇阻的概念與基本邏輯,台灣是否以及為何應該為戰爭作準備,研究團隊給台灣的國防建議,以及在危機動盪時期辯論這些議題的價值。請點入此處閱讀我們與作者的對話:連結

台灣應該是世界上最安全的地方之一。這個繁榮的民主政體,擁有蓬勃的全球經濟力、受過良好教育的百姓以及高水準的生活。但是,台灣的未來卻根本稱不上安全無虞。在國際上,它常是局外–有實際主權卻沒正式名義。中國認為它是叛離的一省,且有計畫地在世界上孤立它。更糟的是,中國從未放棄使用武力來解決對峙。因此,別說安全或安定,台灣兩千三百五十萬人民被迫生活在無法想像的暴力陰影下。

中國是否會攻打台灣還有待爭議。不過台灣是否應該採取方法讓中國領導人明白,發動戰爭的代價會大過可能的利益,則是不辯自明。愈清楚戰爭只會帶來無法承受的痛苦,兩邊就越可能以和平方式解決歧異。總之,台灣必須嚇阻中國侵略。

本文提出一全面戰略,建議台灣可用來強化其傳統(正規)嚇阻態勢。目前為止,台灣一直遵循以傳統方式進行正規嚇阻,強調以對稱戰力掌控陸海空的決戰。台灣仍相信這樣的姿態是有效的,因為侵略行動尚未發生。我們同意台灣的嚇阻態勢在過去可能有用。然而,軍事平衡已經改變,台灣不再明顯具備在質與量方面可與中國相提並論的能力。因此,我們認為台灣應該採用高度不對稱、彈性的縱深拒止態勢。我們建議台灣別再做固定形式的決戰規畫,而是將軍隊與全國準備好,與來犯敵人打一場持久不對稱的戰役。目標是藉由提高侵略的代價以及降低迅速勝利的可能性,達到嚇阻目的。

第一章介紹我們所謂台灣嚇阻的三重困境。意思是由於台灣面臨的特殊挑戰,其傳統(正規)嚇阻戰略必須同時達成三項目標:

  • 反制灰色地帶的挑釁。我們將此類挑釁定義為:周密、經過協調並遞增地挑釁、侵犯以及透過傳統與非傳統部隊進行所謂的「切香腸戰術」,以挑戰既有紅線,並營造新的「現狀」,又不引發對手果斷的軍事反應;
  • 提高侵略的代價;
  • 維持較低國防支出。

三重困境之所以存在是因為這些目標相互拉扯。尋求某一目標的軍事態勢很可能會犧牲掉另一或另兩種。

  • 要反制灰色地帶的挑戰,台灣必須在空域及海域投射象徵性的戰力。高性能、高能見度的海空載台,例如先進戰鬥機與船艦,經常最適合執行此類任務。
  • 要提高侵略的代價,台灣需要存活率夠高、且戰力夠強的軍隊,才能對中國的軍隊施加無法承受的成本代價。
  • 為了避免排擠其他財政支出—包括退休福利、健保、教育— 台灣無法採購足夠數量的先進戰機與戰艦,既可用在灰色地帶、而且數量夠多才不至於在中國犯台的最初期就絕多數遭摧毀。這個限制削弱了台灣嚇阻中國的根本能力。

第一章也預告我們提出的替代方案:彈性的縱深拒止。此方法包含三個核心要素:

  • 接受灰色地帶的風險
  • 優先拒止來犯威脅
  • 投入全民抵抗

第二章評估中國的意圖。學者跟決策者們也許對中國是否想挑戰現有國際秩序抱持不同意見,但是針對中國對台灣的意圖卻無異議。坦白說,中國想要在政治上掌控台灣島。它當然希望以和平手段達到此目的,但也尚未放棄動武。第二章最後討論台灣對於中國意圖的看法。雖然中國對台灣的態度清楚且不可妥協,台灣的一般選民似乎對於戰爭的風險持著矛盾的態度。

第三章檢視兩岸的軍事平衡。我們不著重在相對的統計數字,而是探究中國犯台以及台灣抵抗侵略的能力。我們特別審視人民解放軍為了侵略成功必須完成三項任務的準備程度:

  • 以飛彈、戰機、網路攻擊,摧毀台灣的空軍、降低(弱化)其各種防禦、破壞其政府組織、並甚至可能瓦解其戰鬥意志,以達空優;
  • 海上封鎖台灣,造成其政治與經濟上的孤立,同時建立侵略台灣的條件;
  • 在臺灣海峽進行兩棲攻擊,登陸大量地面部隊以建立並維持對全島的政治掌控。
時間站在中國那一邊。臺灣軍隊在質與量方面落後的趨勢也再清楚不過。

我們的結論是,雖然解放軍大力投資在現代化、重組、訓練與作戰準則等方面,但離某些關鍵能力仍有差距,影響其短期內發動攻擊的能力。我們跟其他專家都認為奇襲幾乎不可能發生。不過,時間站在中國那一邊。台灣軍隊在質與量方面落後的趨勢也再清楚不過。台灣目前的軍隊態勢與作戰準則準則並未完全整合。最糟的是,雖然官方說法強調不對稱,一旦戰事發生,台灣目前採用方式似乎還是以硬碰硬。台灣不可能贏得這樣的戰爭。結果會是嚇阻無效。

第四、第五章詳細說明我們建議的嚇阻態勢替代方案。第四章提出台灣應該接受灰色地帶風險的幾個理由。首先,在灰色地帶的威脅並非攸關生死存亡。其次,中國在灰色地帶運作,是為了避免衝突的提升。完全消除灰色地帶可能促使中國走向更激進作為。第三,台灣就位於中國長程攻擊系統的射程內。傳統戰機與戰艦在灰色地帶具有價值的特性–高能見度與高科技–在戰時就變成不利條件,因為中國在衝突的一開始絕對會先攻擊這些武器。此外,由於先進的傳統武器載台昂貴,台灣無法大量購置。因此,對中國來說就相對容易在真正開戰前,搜索(定位)、標定並摧毀掉大部。 第四章最後提出台灣可如何重整其兵力結構,維持「足夠」的傳統戰力,以反制灰色地帶的作為。縮減「潛艦國造」、神盾級驅逐艦以及兩棲運輸艦的投資,將挪出更多可投入真正不對稱戰力的資源。基本上,能嚇阻最糟狀況的入侵、即便這意味著要與不斷增加的灰色地帶侵略共處,對台灣是較好的結果;相反的,一支專用來對抗灰色地帶威脅的軍隊,在戰時是特別脆弱的。第五章針對我們所提出的「彈性縱深拒止」態勢做了詳細的介紹。此構想的基礎是一個非傳統兵力態勢,含有四個拒止區域:空、海、陸,以及民(社會)。「拒止」意味著提高攻擊者的代價,而非試圖建立或維持對特定空間、區域或領地的控制。因此,與其於陸、海、空域準備決戰,台灣應該規劃、訓練、配備其軍隊應付一連串的長期撤退作戰。在空中與海上,台灣應該要增加中國登陸前置攻擊作戰的難度,可藉由購置大量低成本的反入侵戰力,例如地對空飛彈、飛彈快艇、微型潛艇、水雷、無人機,以及自主武器。在陸地上,常備陸軍與任務調整後的海軍陸戰隊應該作長程海岸防禦、反攻擊,以及作戰轉進之準備任務。最後,我們建議台灣開始認真規劃社會中的全民拒止。具體來說,台灣應該重整其大規模後備部隊,準備在都市、森林與高山地區執行持久的叛亂作戰。欲達此目的,我們建議台灣後備指揮部轉型為「國土防禦部隊」。

第六章探討台灣社會如何對潛在的戰事做更好的準備。現有民調反映領導人跟民眾都不確定國家是否有決心抵抗入侵。社會上對於是否應該備戰充滿歧見是很嚴重問題。嚇阻力取決於可信度。而可信度則取決於是否有能力建立一支訓練良好、裝備齊全的作戰部隊,且深信自己是得到民心支持的部隊。如果要採納我們主張的不對稱軍力,這一點就尤其重要。雖然這很多挑戰不在本報告論述範圍內,我們對如何提高社會的韌性,提出幾個初步的建議,,包括「全民軍訓」。第七章是摘要與結論。

我們著重不對稱嚇阻戰力,與許多美國學者與智庫的分析是一致的。同時,我們的建議有三項特點。第一,我們提出全面性的嚇阻戰略,將政治因素重新納入。當前許多分析都太技術性,或多忽略了關鍵的政治與社會因素;這些因素影響台灣建置並維持軍力、以及面對各種威脅的能力。第二,我們明述「反制灰色地帶挑釁」與「嚇阻侵略作為」之間所存在的衝突與矛盾。目前既有的分析多只專注在單一挑戰,或是不太探究灰色地帶威脅,認為能夠面對侵略威脅的軍隊態勢就有能力處理灰色地帶的次要問題。更甚者,我們最先明確建議台灣接受灰色地帶風險,這樣才能專注於真正攸關生死存亡之威脅。第三,我們對兵力結構的建議比其他人的建議都更具野心。除了建議台灣重整陸戰隊,以專責執行海岸防禦任務外,我們也支持台灣後備軍隊的整體轉型。我們建議台灣不要再強調後備兵力,反而該建立一支「國土防禦部隊」。這也補充了當前對台灣不對稱選項之研究所忽略的問題:這些研究往往忽略了在防禦台灣的情境下,集體行動方面必然面臨的重重挑戰。


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《時間問題》專題系列

關於作者群

麥克.韓澤克 (Michael A. Hunzeker) 是喬治梅森大學 (George Mason University) 沙爾政策與政府學院 (Schar School of Policy and Government) 的助理教授,也是安全政策研究中心 (Center for Security Policy Studies) 的副主任。他對終戰、軍事適應和傳統式(正規)嚇阻的研究出現在《安全研究》(Security Studies)、《戰略研究期刊》(the Journal of Strategic Studies)、《政治與政治科學》(PS: Politics and Political Science)、《決定因素》(Parameters)、《第一防禦》(Defense One)、《皇家聯合研究所期刊》(the RUSI Journal) 等期刊。他最近和亞歷山大.拉諾什卡 (Alexander Lanoszka) 為美國戰略研究所合著了一本關於東北歐傳統式(正規)嚇阻的專書。麥克曾於2000年至2006年服役於美國海軍陸戰隊,並在加州大學柏克萊分校取得文學士,在普林斯頓大學的伍德羅.威爾遜學院取得文學碩士、公共行政碩士以及博士學位。

亞歷山大.拉諾什卡 (Alexander Lanoszka) 是滑鐵盧大學柏斯理國際事務學院 (Balsillie School of International Affairs) 的助理教授和研究員。他先前在倫敦大學城市學院 (City, University of London) 教書,目前仍是那裡的榮譽研究員。他對於同盟政治、核武戰略和終戰的研究出現在《國際安全》 (International Security)、《國際事務》 (International Affairs)、《安全研究》 (Security Studies)、《皇家聯合研究所期刊》 (the RUSI Journal)等期刊。他最近和康乃爾大學出版社出了一本名為《原子保證:核武擴散的同盟政治》(Atomic Assurance: The Alliance Politics of Nuclear Proliferation) 的書,並和麥克.韓澤克為美國戰略研究所合著了一本關於東北歐傳統式嚇阻的專書。他在麻省理工學院 (Massachusetts Institute for Technology) 及達特茅斯學院 ( Dartmouth College) 拿到博士後研究員身分。亞歷山大擁有普林斯頓大學 (Princeton University) 的文學碩士和博士學位,以及溫莎大學 (University of Windsor) 的文學士學位。

布萊恩.戴維斯 (Brian Davis) 是喬治梅森大學沙爾政策與政府學院的博士生。身為一位退役美國軍官以及一位西點軍校 (U.S. Military Academy at West Point) 的畢業生,布萊恩的軍事職涯包含在南韓、中國、阿富汗、美國國防情報局和五角大廈的任務。布萊恩也回到西點軍校的數理科學系服務。目前,他在美國在台協會華盛頓辦公室,擔任政治軍事事務官。布萊恩完成了六個具備多種深度與廣度的學術學位:國際關係理學碩士;應用數學與科學計算理學碩士;國際管理理學碩士;數學理學士;普通話中文副學士;西班牙語副學士。

麥修.費 (Matthew Fay)、小名麥特.費,是喬治梅森大學沙爾政策與政府學院的博士生,也是奈斯坎南中心 (Niskanen Center) 的國防與外交政策研究主任。他擁有聖澤維爾大學 (Saint Xavier University) 政治學學士學位,並有兩個碩士學位,一個是美國軍事大學 (American Military University) 國際關係碩士,另一個是天普大學 (Temple University) 外交史碩士。他合著出版過核武研究,其中一項是期刊《美國歷史評論》 (American Historical Review) 裡的冷戰時期核子預測,另一項是為卡托研究所 (Cato Institute) 撰寫的改變美國核子武力態勢的建議。麥特的研究興趣包含美國外交政策、大戰略和國防政治,還有最近關注著民主國家的軍事有效性政治。

艾瑞克.戈普諾 (Erik Goepner) 是喬治梅森大學沙爾政策與政府學院的博士候選人,以及卡托研究所 (Cato Institute) 國防與外交政策部的訪問研究員。身為一名美國空軍退役上校,他的軍事任務曾包括在阿富汗、伊拉克和太平洋地區的軍隊指揮。他的研究興趣包含國家安全、內戰、恐怖主義和創傷。他在《華盛頓郵報》 (Washington Post)、《決定因素》 (Parameters)、《新聞週刊》 (Newsweek)、《國家利益》 (The National Interest) 和其它刊物出版過著作。艾瑞克在喬治.華盛頓大學 (George Washington University)和空軍軍官學院 (Air Command and Staff College) 取得文學碩士。

喬.佩德魯切利 (Joe Petrucelli) 是喬治梅森大學沙爾政策與政府學院的博士生,也是目前被徵召的美國海軍後備軍官。他畢業於美國海軍學院 (U.S. Naval Academy),在轉調至海軍後備以前,他以美國海軍潛艦軍官的身分,在任內積極完成多樣巡航,並曾在維吉尼亞州北部擔任資深防禦分析師。他有兩個碩士學位,一個來自喬治.華盛頓大學 (George Washington University),一個來自美國軍事大學 (American Military University)。他目前的研究焦點是海軍戰略、戰略穩定和軍事準則創新。

艾瑞卡.森.懷特 (Erica Seng-White) 喬治梅森大學的博士候選人,準備以國際關係和比較政治的專業取得政治學學位。她在美利堅大學 (American University) 國際部門學院 (School of International Service) 取得國際關係文學碩士,擁有伍斯特學院 (College of Wooster) 的國際關係文學士學位,輔修普通話中文。她的研究主要聚焦東亞與東南亞民族主義。她在比較政治、國際關係和量化研究方法等課程中擔任過助教也教過課。