「中國是否會攻打台灣」仍不可知。不過,台灣確實應該讓中國的領導人明白,發動戰爭的代價會大過利益。台灣應該採取什麼戰略,如何實質調整目前的國防規劃,建立確實可信的嚇阻態勢?

本專題系列出自喬治梅森大學出版的英文專論: A Question of Time: Enhancing Taiwan’s Conventional Deterrence Posture(閱讀原文:連結)。

感謝喬治梅森大學「安全政策研究中心」 (Center for Security Policy Studies) 授權全文的翻譯及轉載。為讓讀者便於閱讀,我們將內容依原始章節區分。本文所有權利歸喬治梅森大學所有。

我們也與《時間問題》的主要作者進行了訪談。我們討論了嚇阻的概念與基本邏輯,台灣是否以及為何應該為戰爭作準備,研究團隊給台灣的國防建議,以及在危機動盪時期辯論這些議題的價值。請點入此處閱讀我們與作者的對話:連結

國家認同對於嚇阻與防禦至關重要

針對嚇阻戰略、軍力態勢、國防採購的辯論至關重要,但台灣領導人必須思考兩個更根本的問題:一、假設台灣的領土受到侵犯、政治主權面臨存亡危機,他們是否應該要求人民挺身作戰?二、假設台灣領導人提此要求,台灣人民又是否會聽從號召,挺身作戰、誓死捍衛台灣的領土完整與政治主權?

從現有的民調數據以及我們於2018年上旬在台北進行的訪談結果來看,要回答上述問題仍極為棘手。一些受訪者的意見有觸及上述兩項問題或其中一項。我們聽到政界高層表示擔憂,認為連軍隊收到作戰指令也可能不會挺身行動。一些政府官員及學者擔心,台灣民眾可能缺乏長期抗戰的決心。也有受訪者進一步表示,即便台灣有足夠的作戰能力與抗戰決心,也不應為了捍衛主權與中國動武[註 218]。他們認為,捍衛台灣主權的傷亡代價實在太高。民調數據進一步證實了上述的擔憂,不過我們也必須指出,台灣民眾對此議題的態度仍極為分歧。舉例來說,一份民調顯示,約三分之一的受訪者認為中國若武力犯台,台灣也不應動武。與此同時,年輕族群(即千禧世代)似乎較願意以武力抵抗,且比起一般民眾,年輕族群對中國觀感較差。同樣,過去三十年來,認為自己是台灣人的比例亦大幅增加。

民眾對於是否迎戰,看法南轅北轍,實為一大挑戰。首先,一國若要有健全的防禦與嚇阻態勢,必須為民意所支持。假如台灣民眾普遍支持大幅增加國防支出,台灣便不會面臨「嚇阻三重困境」(deterrence trilemma)。現今社會缺乏共識,導致在和平時期都難以集中資源,建立防禦與嚇阻措施;萬一進入戰時,挑戰只會更嚴峻。缺乏共識也使得台灣政軍領導人愈來愈傾向暫採權宜政策,讓步妥協,而未能解決真正關鍵的問題並補強弱點。最重要的,缺乏共識會弱化台灣的嚇阻能力。民意不支持,損及國防能力,長久下來亦將損及台灣的可信度(credibility),不但使盟友與夥伴緊張,更會使敵國壯膽。

為深入探討上述重要議題,本章著重「社會韌性(復原力)」(social resilience)。嚇阻奠基於可信度,可信度又奠基於一國是否有能力動員訓練精良、軍備齊全的作戰兵力,且軍隊深知有民意相挺,這點對於本書所提倡的不對稱軍事行動來說,特別關鍵。一份研究就指出,要提高作戰效能,士兵必須克服種種壓力:工作負荷、對危險的恐懼、乏味厭倦、任務本身的不確定性、以及戰時的孤獨感[註 219]。而對自我有掌握、對工作滿意且從中獲得成就感,同時能適應變化的人,則擁有心理學家所稱之「堅毅性格」(personality hardiness)[註 220]群體中若成員具此堅毅性格,該群體也將較禁得起不確定性。能以堅毅觀點審視自我生命經驗的人,往往更具韌性。

社會能以共同的國家認同為基礎,動員其成員[註 221]。國家認同為一集體認同,奠基於一劃定的地理範圍(即國土)、該集體成員彼此名義上平等、且享有共同的社群感、制度與價值[註 222]。以台灣社會來說,其國家認同的強度,始終是政界與學界中爭辯不休的議題。自1990年代初起,政治大學選舉研究中心即調查並記紀台灣民眾對身為台灣人、中國人、或兩者皆是的認同趨勢變化。最初民調發現,多數台灣民眾認為自己「是中國人也是台灣人」。然而到2000年代初起,認為自己「只是台灣人」的比例持續上升,成長趨勢一直延續至2014年。相反的,認為自己「只是中國人」的比例,自1990年代中期起則一路明顯下滑[註 223]

當然,由於國家認同是社會建構的概念,其內涵與意義—以及強度—會受到不同壓力與影響而變動。在台灣,由於社會分歧,國家認同更屬爭議[註 224]。因此,學界並無法完全解釋為何過去這段時間,台灣民眾認為自己是台灣人(或中國人)比例有如此顯著的變化。有些學者認為這主要是國際政治環境所驅使。此外,也有不同的詮釋可能。其一,是受訪者認為他們真正的家在何方,畢竟,許多台灣民眾—包含國民黨高層—皆於國共內戰後期逃離中國。以台灣總人口來說,這些曾生長於中國的民眾,其佔比已大幅降低。其二,則是研究方法的問題。卜睿哲(Richard Bush)指出,政治大學選舉研究中心施行民調時,並未清楚定義何謂「台灣人」[註 225]。江憶恩(Alastair Iain Johnston)及尹麗喬(George Yin)則表示,該民調的問題設計不盡理想,受訪者可能認為自己「是中國人也是台灣人」,但對二者的認同程度仍有差異[註 226]

國際與國內政治因素或許也能解釋台灣民眾的自我認同變化。鐘楊認為台灣民眾的國家認同變化,根本原因並非抗拒中國文化,而是反對中國共產黨政權[註 227]。除此之外,國內政治可能起了更大的作用。丁樹範教授指出,國民黨馬英九總統執政時期,認為自己是台灣人的比例居多數。相反的,2016年換民進黨蔡英文總統主政,認為自己是台灣人的比例開始減少[註 228]。因此,一種可能的解釋是,至少某部分來說,台灣民眾的國家認同會隨執政者與其執政評價而變化。

從有效嚇阻的觀點來看,民眾若因不滿政府施政表現而變更其國家認同,這並非好事。

從有效嚇阻的觀點來看,民眾若因不滿政府施政表現而變更其國家認同,這並非好事。假如國家認同的變化確實因國內政治所驅動,政軍領導人將更難以國家認同作為團結全國、齊心對外的力量。當然,國家認同不盡然是民眾是否願意為國而戰的指標,但它確實有助國家團結。

認同的趨勢也可能影響中國的決策。有人認為,越多台灣民眾認為自己是中國人,中國領導人越可能對台採和平手段。相反的,若中國領導人認為台灣內部越來越少人自認為中國人,且下滑趨勢無以逆轉,則中國越可能對台強硬[註 229]。值得一提的是,根據台灣民主基金會近期的民調,約三分之二的受訪者表示,若中國試圖武統台灣,他們願意挺身作戰[註 230];但若台灣片面宣布獨立,則僅有55%的受訪者表示願意作戰。

中國也可能試圖利用或操縱台灣民眾的國家認同。長期以來,北京祭出各種經濟發展計畫,吸引台商台企進駐中國[註 231]。近期更於2018年2月28日推出「31項惠台措施」,藉由鬆綁法規,開放台資企業參與基礎建設計畫、與陸資享同等租稅優惠等待遇,吸納台資[註 232]。此外,台灣民眾也能赴中國求學、考取專業證照、加入相關專業協會。透過諸如此類的經濟誘因與文化交流,中國得以軟實力觸及台灣民眾[註 233]。這些措施的目的不僅在於吸納台灣人才與技術,也可能影響台灣選民的態度與認同[註 234]

6.1 韌性、決心與戰時效能

國家認同之所以對於嚇阻與防禦衛至關重要,不僅是因為它能壯大軍隊。自法國大革命以來,政治領袖利用民族主義與國家認同作號召,動員大規模軍隊。然而,台灣卻面臨棘手的難題:最可能認為自己是台灣人的人口族群—即年輕族群—卻無意加入軍隊[註 235]。這是一大難題,因為台灣自全面實施募兵制以來,即便祭出各項優渥(且成本高昂)的福利與待遇,軍方依然難以攬才留才。對此難題,一種可能的解釋是:認為自己是台灣人,並不一定表示偏好對中國強硬。江憶恩及尹麗喬就指出,相較於認為自己「只是台灣人」的受訪者,一定程度上認為自己「是中國人也是台灣人」的受訪者對中國的態度較溫和。

從2018年初所進行的訪談來看,我們發現台灣民眾對國軍抱持矛盾態度:對於全募兵制是否能有效攬才、育才、留才,受訪者普遍感到擔憂。此擔憂並非毫無根據。一直以來,台灣的兵役制度為年滿18歲男性需服兩年義務役。雖自2011年起,兵役開始朝全募兵制轉型,但過程一波三折[註 236],國防部亦多次延後兵役改制期限,如原訂2017年需完成改制,最後並未如期實施。最新訂於2019年的期限又即將屆至[註 237]。此外,監察院調查意見指出,募兵人數迄未達標,導致國軍救災將出現人力缺口[註 238]

國防部了解問題所在,希望透過教育津貼、每季可累計10-15日休假天數等優渥待遇,招募足夠兵力[註 239]。然有些專家認為,這些待遇條件仍不足以攬才留才。國軍薪資與福利依舊偏低[註 240]。2018年6月,立法院通過軍人年改,大砍高階軍官薪資與福利(有些降幅達20%)。雖然年改是為了避免國庫破產,但改革結果卻也使國軍攬才留才更顯困難。此外,台灣的政治歷史也讓募兵問題難上加難:民眾對於1947年至1987年間的白色恐怖餘悸猶存,軍隊的形象與聲譽已受重創[註 241]。近年來軍中醜聞頻傳,更是雪上加霜。2013年7月,一名義務役下士因攜帶具拍照功能的手機進入軍營而遭懲虐身亡。軍中霸凌亦時有耳聞,使有志從軍者卻步[註 242]

新兵的無力感並非來自於他們認為訓練太操,而是認為訓練「浪費時間」

軍中也瀰漫對訓練品質的無力感。諷刺的是,新兵的無力感並非來自於他們認為訓練太操,而是認為訓練「浪費時間」[註 243]。而一旦從現役轉為備役,訓練品質更是下滑,這不僅是因為訓練頻率大減[註 244]。事實上,現今軍中訓練架構可能不夠嚴謹:當士兵即將服役期滿,長官通常希望他們早早出營省麻煩[註 245]。改善訓練或許能吸引更多人加入軍隊—換言之,若訓練更嚴謹,或許能招募更多志願役,特別是若從軍亦有助往後轉職。然而,提高訓練要求可能不得民心。一位立委便直言,若要求軍隊新增核心訓練,可能「有點困難」[註 246];同樣,一位學者也表示,提高訓練要求根本是「政治自殺」[註 247]。對此,戰略暨預算評估中心(CSBA)的專家也認同,表示這在台灣政治上不可行。這是不幸的限制。台灣也因此須採行較適合不對稱作戰的軍隊訓練方式,特別當兩岸軍力差距日趨擴大。

台灣社會也瀰漫對千禧世代的負面觀感,認為這些年輕人禁不起嚴苛的軍隊訓練。有人把千禧世代稱作「草莓族世代」,嘲諷他們抗壓性低,一碰撞就會受傷。換言之,民眾普遍擔憂,台灣社會是否比過去更缺乏韌性、更瞧不起軍人。其結果是,台灣役齡人口將更不願為保衛家園而戰。當然,這樣的社會氛圍,也與年輕人普遍對政治冷感有關。雷英瑞 (Ryan Brading)表示,台灣的千禧世代似乎「厭倦政治」,他們更關心的是「就業前景與經濟成長」[註 248]

然而,對於作戰決心下滑的悲觀詮釋,並非舉國皆然。年輕企業家熱血奮鬥,打造更創新、宜居的環境,可能單純表示台灣正無可避免地朝向服務業為主的經濟轉型。換言之,年輕族群並沒有比較偷懶。他們或許有不同的興趣,但身處的環境確實和過去世代不一樣[註 249]。有些民調數據支持此觀點。位於20歲至39歲間的受訪者中,表示願意與中國作戰以抵抗武統的比例,正好超過70%,高於全體受訪者的平均值(67.7%)[註 250]。台灣的千禧世代也似乎較對中國持負面態度。1968年後出生的人,比該年以前出生的人更易對中國持負面觀感。千禧世代也擅長使用社群媒體發表政治理念,比方針對徵兵或兩岸經貿議題。雖然年輕人被貼上政治冷感的標籤,但在2014年卻也出現學生佔領立法院,抗議「服貿協議」的通過,該協議旨在促進兩岸服務業進一步自由化[註 251]。此外,近年台灣社會運動還包括2008年野草莓運動、2012年反媒體壟斷運動等。對於台灣年輕族群缺乏韌性的擔憂,或許言過其實。

6.2 建議

國民黨與民進黨應努力就「基本安全架構」達成共識

此基本安全架構的共識明訂維繫台灣領土完整的重要性,可作為建立社會復原力與決心的基石。有鑒於現今台灣兩大黨(國民黨與民進黨)之間存有重大分歧,不太可能建立全國性的共識,國、民兩黨應盡最大可能,就基本安全架構進行私下會談,增進兩黨互信,避免中國反彈。基本安全架構亦須考量台海兩岸文化敏感性,以及中國劃下的紅線。此基本安全架構若以機密文件的方式保管,可能最有效,且可作為國家安全戰略或軍事行動計畫的基礎。

發布聯合智庫研究報告

國家政策研究基金會與新境界文教基金會(國、民兩黨個別的智庫)應考慮對領土完整之重要性—乃至台灣現狀的維繫—發布共同聲明,或發布共同研究報告。此文件作為前述提及之基本安全架構的「非機密」版本,除可促進凝聚台灣民意,減少黨派歧見的空間外,也因為是以智庫名義而非政治領導人發布,較不會引發中國強烈反應。

現今台灣因黨派對立,難以研擬並執行連貫一致的國防戰略。國、民兩黨如能取得共識,將有助建立全體社會的決心。

考慮採行全民軍事訓練

隨著台灣由徵兵轉向募兵制,目前達250萬名的後備軍人,日後將持續減少。對此,台灣可考慮採行全民軍事訓練( UMT)。此制度類似徵兵制,所有役齡男性(也可能包括女性)都須接受一段時間的軍事訓練,其形式可能是高中職畢業後進行三或四個月的密集訓練,或類似美國的後備軍官訓練制,規劃成大專院校的必修課。但跟傳統徵兵制不同點在於,此制度並不要求結訓的役齡男女下部隊,而是直接轉至國土防禦部隊(Territorial Defense Force),在固定期間內,必要時接受年度訓練及戰時動員。因此,全民軍事訓練可以專注培養游擊戰的作戰思維、技能與戰術、技巧與程序等。全民軍事訓練還有一個優點:若台灣民眾相信此制度的訓練嚴謹且實用,對台灣與國防的認同感也可能因此提升。

為永久作戰做準備:全體社會模式

台灣政府也可參考阿富汗、敘利亞等地反抗軍的「最佳做法」,研擬「永久作戰」的計畫

台灣政府也可參考阿富汗、敘利亞等地反抗軍的「最佳做法」,研擬「永久作戰」的計畫,以反制侵略。台灣對中國最有力的嚇阻,或許是傳達一個可信的訊息:兩岸如果開戰,可能耗時數年(甚至數十年)之久。這樣的訊息將正中北京要害:許多受訪者認為,中國最不樂見的就是久戰與傷亡慘重。

永久作戰的計畫,應包含第五章針對社會拒止(social denial)的建議,比如將叛亂軍行動納入台灣正式的作戰準則,以及將「後備指揮部」改組為「國土防禦部隊」等。然而,台灣政府也有其他努力的方向,比如討論當敵方入侵時,政府如何持續領導而不中斷。其主要目的應為使中國無法吸納滲透政府單位,進而控制台灣民眾。因此,做法可能包括讓政府官員散佈全台;此外,也可以設計更扁平化(甚至類似細胞狀)的領導組織結構,防止一旦單一政府代表被中國控制,即代表全台人民認輸投降。

概念上來說,台灣政府希望盡最大可能使中國侵略行動複雜化,並明確讓北京事先料想其複雜後果。欲達此目標,方法之一便是讓中國即便佔領了總統府或立法院也無以為繼。此外,台灣政府亦可發起更多民間演習,藉此提升民眾對政府的信心、取得民眾對於武力防衛台灣適當性的支持,同時也不至於擾民而失民心。演習的首要目的是建立決心。對此,他國的經驗(比方南韓)可供台灣參考。

培養國家認同

族群認同是強而有力的作戰動機。有些學者認為族群會希望「控制領土,因為這代表鞏固了他們的身份認同」。穩固堅實的身份認同對族群的延續至關重要。也有學者表示,民族主義可以「使族群相信所有障礙皆能克服」。然而也有學者指出,繫於迷思及象徵的族群認同,足以激起強烈的情感,可能被菁英利用而挑起戰爭。

假設一切條件不變,那麼越多民眾認為自己是台灣人,且對此認同越感強烈,他們越可能為國而戰。歷史上不乏民族主義一發不可收拾而導致慘痛後果的例子。就某種意義上來說,刻意操作台灣人身份認同,以確認台灣做好開戰準備,就如同操控一枚威力猛烈卻不穩定的炸藥。對此,台灣政府應先進行相關研究後,再制定政策施行。


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《時間問題》專題系列

關於作者群

麥克.韓澤克 (Michael A. Hunzeker) 是喬治梅森大學 (George Mason University) 沙爾政策與政府學院 (Schar School of Policy and Government) 的助理教授,也是安全政策研究中心 (Center for Security Policy Studies) 的副主任。他對終戰、軍事適應和傳統式(正規)嚇阻的研究出現在《安全研究》(Security Studies)、《戰略研究期刊》(the Journal of Strategic Studies)、《政治與政治科學》(PS: Politics and Political Science)、《決定因素》(Parameters)、《第一防禦》(Defense One)、《皇家聯合研究所期刊》(the RUSI Journal) 等期刊。他最近和亞歷山大.拉諾什卡 (Alexander Lanoszka) 為美國戰略研究所合著了一本關於東北歐傳統式(正規)嚇阻的專書。麥克曾於2000年至2006年服役於美國海軍陸戰隊,並在加州大學柏克萊分校取得文學士,在普林斯頓大學的伍德羅.威爾遜學院取得文學碩士、公共行政碩士以及博士學位。

亞歷山大.拉諾什卡 (Alexander Lanoszka) 是滑鐵盧大學柏斯理國際事務學院 (Balsillie School of International Affairs) 的助理教授和研究員。他先前在倫敦大學城市學院 (City, University of London) 教書,目前仍是那裡的榮譽研究員。他對於同盟政治、核武戰略和終戰的研究出現在《國際安全》 (International Security)、《國際事務》 (International Affairs)、《安全研究》 (Security Studies)、《皇家聯合研究所期刊》 (the RUSI Journal)等期刊。他最近和康乃爾大學出版社出了一本名為《原子保證:核武擴散的同盟政治》(Atomic Assurance: The Alliance Politics of Nuclear Proliferation) 的書,並和麥克.韓澤克為美國戰略研究所合著了一本關於東北歐傳統式嚇阻的專書。他在麻省理工學院 (Massachusetts Institute for Technology) 及達特茅斯學院 ( Dartmouth College) 拿到博士後研究員身分。亞歷山大擁有普林斯頓大學 (Princeton University) 的文學碩士和博士學位,以及溫莎大學 (University of Windsor) 的文學士學位。

布萊恩.戴維斯 (Brian Davis) 是喬治梅森大學沙爾政策與政府學院的博士生。身為一位退役美國軍官以及一位西點軍校 (U.S. Military Academy at West Point) 的畢業生,布萊恩的軍事職涯包含在南韓、中國、阿富汗、美國國防情報局和五角大廈的任務。布萊恩也回到西點軍校的數理科學系服務。目前,他在美國在台協會華盛頓辦公室,擔任政治軍事事務官。布萊恩完成了六個具備多種深度與廣度的學術學位:國際關係理學碩士;應用數學與科學計算理學碩士;國際管理理學碩士;數學理學士;普通話中文副學士;西班牙語副學士。

麥修.費 (Matthew Fay)、小名麥特.費,是喬治梅森大學沙爾政策與政府學院的博士生,也是奈斯坎南中心 (Niskanen Center) 的國防與外交政策研究主任。他擁有聖澤維爾大學 (Saint Xavier University) 政治學學士學位,並有兩個碩士學位,一個是美國軍事大學 (American Military University) 國際關係碩士,另一個是天普大學 (Temple University) 外交史碩士。他合著出版過核武研究,其中一項是期刊《美國歷史評論》 (American Historical Review) 裡的冷戰時期核子預測,另一項是為卡托研究所 (Cato Institute) 撰寫的改變美國核子武力態勢的建議。麥特的研究興趣包含美國外交政策、大戰略和國防政治,還有最近關注著民主國家的軍事有效性政治。

艾瑞克.戈普諾 (Erik Goepner) 是喬治梅森大學沙爾政策與政府學院的博士候選人,以及卡托研究所 (Cato Institute) 國防與外交政策部的訪問研究員。身為一名美國空軍退役上校,他的軍事任務曾包括在阿富汗、伊拉克和太平洋地區的軍隊指揮。他的研究興趣包含國家安全、內戰、恐怖主義和創傷。他在《華盛頓郵報》 (Washington Post)、《決定因素》 (Parameters)、《新聞週刊》 (Newsweek)、《國家利益》 (The National Interest) 和其它刊物出版過著作。艾瑞克在喬治.華盛頓大學 (George Washington University)和空軍軍官學院 (Air Command and Staff College) 取得文學碩士。

喬.佩德魯切利 (Joe Petrucelli) 是喬治梅森大學沙爾政策與政府學院的博士生,也是目前被徵召的美國海軍後備軍官。他畢業於美國海軍學院 (U.S. Naval Academy),在轉調至海軍後備以前,他以美國海軍潛艦軍官的身分,在任內積極完成多樣巡航,並曾在維吉尼亞州北部擔任資深防禦分析師。他有兩個碩士學位,一個來自喬治.華盛頓大學 (George Washington University),一個來自美國軍事大學 (American Military University)。他目前的研究焦點是海軍戰略、戰略穩定和軍事準則創新。

艾瑞卡.森.懷特 (Erica Seng-White) 喬治梅森大學的博士候選人,準備以國際關係和比較政治的專業取得政治學學位。她在美利堅大學 (American University) 國際部門學院 (School of International Service) 取得國際關係文學碩士,擁有伍斯特學院 (College of Wooster) 的國際關係文學士學位,輔修普通話中文。她的研究主要聚焦東亞與東南亞民族主義。她在比較政治、國際關係和量化研究方法等課程中擔任過助教也教過課。