「中國是否會攻打台灣」仍不可知。不過,台灣確實應該讓中國的領導人明白,發動戰爭的代價會大過利益。台灣應該採取什麼戰略,如何實質調整目前的國防規劃,建立確實可信的嚇阻態勢?

本專題系列出自喬治梅森大學出版的英文專論: A Question of Time: Enhancing Taiwan’s Conventional Deterrence Posture(閱讀原文:連結)。

感謝喬治梅森大學「安全政策研究中心」 (Center for Security Policy Studies) 授權全文的翻譯及轉載。為讓讀者便於閱讀,我們將內容依原始章節區分。本文所有權利歸喬治梅森大學所有。

我們也與《時間問題》的主要作者進行了訪談。我們討論了嚇阻的概念與基本邏輯,台灣是否以及為何應該為戰爭作準備,研究團隊給台灣的國防建議,以及在危機動盪時期辯論這些議題的價值。請點入此處閱讀我們與作者的對話:連結

提高中國跨海侵台所要付出的代價

用幾乎任何方式評量,台灣應該是世界上最安全的地方之一。這個位於東亞中心的繁榮民主政體,擁有蓬勃的全球經濟力、受過良好教育的百姓以及高水準的生活[註 1]。但是,台灣的未來卻根本稱不上安全無虞。在國際上,它常是局外人–有實際主權卻無正式名義。中國認為它是叛離的一省,且有計畫地在外交及經濟上孤立它[註 2]。更糟的是,不到160公里遠的中國從未放棄使用武力來解決對峙[註 3]。事實上,中國正加大投資在其陸、海、空、太空、與長程攻擊能力[註 4]。台灣一點也不算得上安全或安定,2,350萬人口大約與澳洲相當,長期生活在潛在暴力陰影下。

戰爭並非不可避免。的確,兩岸關係在2008至2016年間看似大大緩和,當時台灣在馬英九總統與國民黨領導下採用和解政策。但是緊繃關係在緩解的外表下持續存在。中國不但沒有放棄動武,甚至持續增強其建軍力度;而同期間在海峽對岸,一個獨特、清晰的國家認同成形[註 5]。2016年民進黨的重新執政,粉碎了戰爭不會發生的幻想。

中國哪一天是否會選擇對台宣戰是有待討論與臆測的問題。不過,台灣是否應該透過行動說服中國領導人,讓他們知道發動戰爭的代價會大過任何可能的利益,則是不辯自明。愈清楚戰爭只會帶來無法接受的痛苦,兩邊就愈可能以和平方式解決歧異。

1.1 定義台灣的挑戰:傳統(正規)嚇阻力的三重困境

台灣該如何強化其傳統(正規)嚇阻態勢呢?我們這群安全議題學者、國防分析家以及退役軍官等七人,花了幾個月時間研究這問題,致力於軍事層面的挑戰。本篇專文就是我們的答案。我們建議運用全面性的戰略處理三個基本嚇阻上的挑戰,即我們所謂的嚇阻三重困境[註 6]。我們意思是,為達到效果 ,任何傳統(正規)嚇阻戰略都必須讓台灣領導人得以同時完成以下三目標:

  • 反制灰色地帶的挑釁;
  • 提高侵略的代價;
  • 維持較低國防支出。

或許許多讀者不太熟悉灰色地帶這個詞。我們指的是周密、經過協調、遞增地挑釁、侵犯、和透過傳統與非傳統部隊進行所謂的「切香腸戰術」,以挑戰既有紅線,並營造「新的現狀」,又不引發對手果斷的軍事反應。

台灣面臨如此三重困境是因為這些困境彼此相互衝突拉扯。尋求其中一目標的軍事態勢很可能會犧牲掉另一或另兩種。

  • 為反制灰色地帶的挑戰,如領空或領海遭入侵,台灣必須明確地在陸、海、空與網路等領域投射軍力。高性能、高能見度的海、空載台,例如先進戰鬥機與戰艦,最適合執行此類任務。
  • 要提高侵略的代價,台灣需要存活率高且戰力強的軍隊,才能對中國軍隊施加無法承受的損失[註 7]
  • 為了避免排擠其他政府預算—包括退休福利、健保、教育—台灣必須維持相對低的國防預算。
針對中國意圖以及台灣決心,台灣國內缺乏共識,這在其相對低的國防支出上顯露無疑。

因此,台灣必須選擇數量少的先進作戰載台,或是量多較不先進的武器載台。前者適合對抗灰色地帶的挑釁,但是遭侵略時也就相對易受壓制。後者可提高侵略的複雜性,但在灰色地帶必須讓步。台灣的嚇阻三困境部分來說是自己造成的。當然,此困境的存在是因為中國的威脅;再者,經濟趨勢表明了台灣軍隊不可能期望維持對中國解放軍質與量上的清楚優勢。但其實,台灣的三重困境本可以不這麼嚴重。針對中國意圖以及台灣決心,台灣國內缺乏共識,這在其相對低的國防支出上顯露無疑。當然台灣必須在國防支出與其他政府花費項目之間取得平衡,這非常不容易,但是國防、健保、教育、年金之間的權衡反映了人民的意志與優先順序。我們看到的事實是,對於威脅的範圍與程度,台灣選民嚴重分歧。許多人認為中國永遠不會來犯,因為它還有其他更迫切的目標;因為知道可以靠外交與經濟手段達成統一;或是因為中國了解與台灣開戰會摧毀它真正想要的東西。其他人擔心國防軍事上的強化態勢會刺激而非嚇阻中國。最麻煩的是,有些人質疑台灣對抗敵人的決心。由於這些原因,公眾輿論,而非結構或總體經濟的現實,導致台灣的國防預算受限,也造成了嚇阻三重困境。

1.2 預先了解我們的解決方案:彈性的縱深拒止態勢

台灣也許沒有能力「解決」其嚇阻三重困境。不過我們相信仍有更一致、全面的方式來平衡這些相互競爭的需求。因此我們建議所謂「彈性的縱深拒止態勢」戰略。這套戰略包含三個主要元素:

  • 接受灰色地帶的風險;
  • 優先拒止來犯威脅;
  • 投入全民抵抗。

接受灰色地帶的風險

中國正在針對台灣積極製造所謂灰色地帶挑戰[註 8]。可見的例子包括:單方面劃定防空識別區、南海島礁軍事化、侵犯台灣空域與海域、試探台灣網路防禦、干涉台灣選舉等等[註 9]。台灣不能忽視這些挑釁,否則會更加損害其在人民、美國以及國際社會眼中的可靠性。因此,台灣軍方必須保有在空域、海域以及網域,明顯地攔截與阻擋中國入侵的能力。為達此目的,台灣必須維持其戰機群與水面戰艦的戰力,同時投資網路能力。

儘管如此,對抗灰色地帶挑戰的能力不該主導台灣軍隊的態勢或嚇阻戰略。我們基於兩個原因得到此結論。首先,即使灰色地帶挑釁可能損及大眾或國際信心、營造「新的現狀」、讓中國獲得更多關於台灣軍力的情報等,其實都不是攸關生死的威脅。換句話說,中國可以不用在灰色地帶執行作戰,就能侵略台灣。但是,不管中國在灰色地帶的操弄多麼成功有效,都不可能迫使台灣同意其最終要求。如果台灣政府及百姓會單單因為灰色地帶的挑戰就屈服於中國,那麼台灣脆弱程度之嚴重不是任何軍事戰略可以解決的。其次,也是相關的是,我們認為台灣應該接受灰色地帶的挑釁。與直覺相反:許多國家選擇在灰色地帶作業是因為不想升高衝突。如果完全否決了灰色地帶運作的空間,就會留給對手兩選擇:坐視不管或接受衝突升高。鑑於台灣對中國共產黨來說仍是其國家核心利益,「坐視不管」並非選項。因為台灣缺乏可全力同時對抗灰色地帶以及侵略威脅的能力,排除掉灰色地帶的選項可能反而促使中國領導人做出更糟的選擇。基本上,假使台灣必須在灰色地帶與侵略兩種威脅之間擇一,那麼拒止侵略遠遠好過拒止灰色地帶。

當然,接受灰色地帶的風險不代表台灣就完全將空間讓給中國或其他可能敵人。我們建議台灣優化其兵力結構以抵擋最危險的威脅,亦即侵略,而非組織一支只為對抗灰色地帶襲擊的軍隊。現有的軍事載台與新式反入侵武器仍可抵制灰色地帶的侵襲。具備優化反入侵戰力的武器載台,也能用在灰色地帶。而且,任一場所謂的灰色地帶戰役都比較不可能快速決戰(與侵略不同),所以將有更多時間讓國際壓力介入。此外(亦是超出本報告範圍),抵擋灰色地帶的活動可能不光是軍事工作,反而需要「全政府」的整體處理方式。

接受灰色地帶的風險表示臺灣軍方應該持續象徵性地攔截入侵,並聲張主權。

在實際的操作面,接受灰色地帶的風險表示台灣軍方應該持續象徵性地攔截入侵,並聲張主權。但不要投入時間或精力在完全排除中國的灰色地帶選項。因此,台灣目前的海空武器系統已經「夠好了」。雖然高齡的戰艦與第四代戰機可能在戰時無法抵擋中國解放軍,但仍可執行攔截、航行自由與軍力展示。另一方面,建議台灣停止投資建置自己的先進海空系統,尤其是潛鑑國造、神盾級驅逐艦以及F-35。這些系統用來應付灰色地帶威脅是過份地小題大作。尤其,如我們在下方以及第五、第六章所說,預算受限表示台灣無法負擔足夠的先進、高端系統,以可信地嚇阻入侵。反而,台灣應該將所省下來的研發及採購預算,轉而落實「彈性的縱深拒止」概念。

決定拒止行動的優先順序:四個拒止

如果台灣必須在優化其兵力以對抗「灰色地帶挑釁」或「侵略威脅」之間擇一,我們認為應該著重後者。再次說明,灰色地帶的作業對中國實現其目標來說,既不必要也不足夠。相反地,攻擊並佔領台灣則是充分、且可能必要的。所以嚇阻的邏輯需要台灣的軍隊強調提高「不太可能的最糟狀況」之代價,即使這表示必須接受「最可能狀況」的風險。

我們深信,嚇阻中國侵略的最佳方案就是將「用其人之反介入威脅」還以其人之身[註 10]。欲達此目的,可能要重新定位台灣現役的陸海空部隊,不再做對稱、傳統的防禦作戰,而改為不對稱、非傳統的拒止作戰。以下我們針對這些詞做定義與區別。毋須多言:我們建議台灣放棄對特定陸海空域的固守。解放軍不斷擴張在質與量上的軍事優勢是殘酷事實,表示中國能夠在任一戰場上壓制台灣的防禦網絡。況且,台灣如果要把有限的兵力放至某一防禦領域,就必須接受在其他戰場上的易損性。台灣是座大島,作為來犯方,中國擁有首發優勢。因此,最大風險在於,中國可能把台灣大部兵力捲入特定區域進行全面性防衛,好在其他領域做出關鍵一擊。

台灣不該在各領(區)域進行「禁制通行」防禦策略,而應該在陸海空及社會上採用彈性的拒止概念。拒止的門檻比防禦低。「防禦」意指保有控制;而「拒止」簡單來說只需要台灣防止侵略者控制某一領(區)域,即使台灣自己也無法控制該空間。「彈性」表示台灣在一領(區)域進行拒止,直到其軍隊遭受極大傷亡。到那時,台灣的軍隊會執行周密的撤退作戰,以準備拒止入侵者控制下一個空間。如一般的彈性概念,原則是迫使入侵者拿性命與裝備來換取空間。一旦入侵者「付出代價」且掌控了某一戰場,防禦者便移動,迫使侵略者再次重複此過程。與彈性防禦不同的是,彈性拒止的概念是永遠、不斷地重複此過程,而非在決戰線上抵抗。鑑於中國的政治目的不只是要獲得台灣整體的陸海空領域,還要贏得台灣老百姓的民心,這個入侵者就很可能需要考量是否願意無止盡地拿人命與裝備來達成目的。

我們找出四個拒止領域:陸、海、空、社會。台灣現役部隊必須承擔前三項的主要任務。

實際上,我們找出四個拒止領域:陸、海、空、社會。台灣現役部隊必須承擔前三項的主要任務。我們在第五章討論一支新成軍的國土防禦部隊,將負責社會拒止部分。要能執行拒止任務,我們建議台灣的海空軍放棄質而強調量。亦即,把研發採購國造潛鑑、神盾級水面艦、F-35所省下的預算投資在大量的海空無人機、半潛艇、地對空飛彈、戰術飛彈防禦系統、反艦飛彈、魚雷(與佈雷艇)、3D列印。我們逐一討論採購上述這些武器背後的理由根據,且認為台灣的經濟非常適合研發自製這些系統。如我們在本文後面提出,台灣也必須發展出運用這些系統的概念。我們相信台灣應當獲得這些能力,以提高中國跨越台海並登陸要付出的代價。具體地說,大量且便宜的武器可增加入侵者瞄準標定的難度。加大投資在量方面,特別是「夠好」且能立即投入戰鬥的武器,會使攻擊方無法全面拿下這些武器,且難以在可接受代價範圍內獲得勝利。

以下提供一些例子:

  • 地對空飛彈與戰術飛彈防禦系統的擴增—加上使用方式上的基本改變—會迫使中國消耗大量的長程精準打擊武器。舉例,空中與飛彈防禦系統可包含天弓三型、愛國者3型、以及地面發射的AIM-120先進中程空對空飛彈、AIM-9X型響尾蛇飛彈。
  • 捨棄「精密」的水面艦以及少量的高戰力潛鑑,改投入大量無人或小型半潛艇、超小型的可操縱飛彈與雷達艇、陸基反艦飛彈(ASCM)陣地以及魚雷,也會逼使中國耗用更多長程精準打擊武器。同時,因為這些部分戰力一定會存活,中國領導人就必須接受損失水面艦及兩棲運輸船代價,以及船艦承載的上千名地面部隊。
  • 運用群集、低技術且設計來執行一次性自殺任務的無人機(並用3D列印快速補充),可在敵人船艦在港口裝載或跨越海峽時,鎖定為目標。大部分的無人機不會擊中目標,但以此開端的策略是台灣可以負擔的,能夠壓制保護敵人船艦的防空單位。而且,此戰術能逼迫中國決定是否願意承擔更大風險。
  • 訓練並配備地面作戰部隊,在台灣少數的可登陸區域以及主要活動地帶,負責海岸防禦;接著轉進執行長期、高度機動的「撤退作戰」任務。這將讓來敵人不敢輕忽面前的這個對手:具有殺傷力,又缺乏固定、大型的目標(難以殲滅)對手。

台灣目前的軍購策略著重於量少、成本高的先進載台。這種策略是投中國所好,不利於台灣。因為台灣只能負擔少量第五代戰機、神盾級戰艦、柴油潛鑑,且因為建立這些系統十分耗時,台灣不可能在戰時得以快速補充耗損;加上中國有質與量的優勢,這些武器載台其實是相當危險的弱點。中國可以很輕易地情蒐、追蹤台灣有限數量的精密武器系統。敵人可以結合網攻、長程精準打擊、傳統式破壞行動,以摧毀、癱瘓或壓制上述武器系統,進行可承受代價的侵略。

建立一支國土防禦部隊:第四種拒止

第四種也是最後一種拒止方式就是台灣社會。只要足夠比例的台灣人民願意抵抗,任何威脅或軍事武力都不可能擊垮台灣,即使是最嚴重的入侵情況,也是如此。的確,耗時數年叛亂戰的可能性會成為最終形式的傳統(正規)嚇阻[註 11]

決策者必須了解,叛亂不是一時興起發生的;不能期待一旦入侵,人民的抵抗意志就會自動湧現[註 12]。對傳統部隊執行「襲擾」戰術本來就是十分冒險,也不是任何人可以(或應該)嘗試的作戰任務。此外,要想有效執行此類攻擊是需要特殊訓練的。因為台灣是個島嶼,距離敵人不到160公里遠,叛亂份子必須支撐數月或更久,無法透過邊界獲得世上其他地區的外界後勤或財力支援。更重要的是,由於目標是嚇阻侵略,而不是對抗侵略,台灣必須有效(可信地)展現:其人民能夠—也將會—在最艱難的情況下發動最嚴酷的叛亂。

為傳達台灣人民有決心與能力發動叛亂,就必須考慮將其後備指揮部轉變為國土防禦部隊。目前,台灣大概有250萬後備軍人。分為四種召集,目前的國防策略主要是需要這些後備軍人增補、強化、支援現役部隊,或執行各種災難救助、後方安全與保護基礎設施任務等。

不過,我們建議將最有戰力且整備完畢的後備部隊編在他們戰時要支援的現役部隊之行政與作戰管制之下。剩餘的後備指揮部應重新定位為國土防禦部隊。這種改編不該只是表面的。國土防禦部隊的組成與訓練應是為了對敵人進行游擊作戰。我們提供以下叮囑:

  • 國土防禦部隊的軍人應是依據居住地安排編制。
  • 國土防禦部隊的軍械庫應該分散全國各地,讓他們在接獲被入侵的警示時可以快速取得武器彈藥。此方式也有益於增加中國標定目標的複雜性,使其浪費有限的長程精準武器、先進攻擊機架次以及破壞部隊來試圖先制摧毀這些小部分的軍械庫。
  • 國土防禦部隊的組織、訓練、裝備必須是著眼於能夠擔任獨立、小規模襲擾的攻擊能力。每單位要有受過訓練的急救、爆破及通信人員。最後一項或許非常重要,可以透過衛星,紀錄並播放敵人犯下的殘暴惡行。
隨著台灣走向募兵制,目前的250萬後備兵力會持續縮減,政府也許可以考量提出「全民軍訓」

隨著台灣走向募兵制,目前的250萬後備兵力會持續縮減,政府也許可以考量提出「全民軍訓」(UMT)。如徵兵一樣,全民軍訓要求每個役齡國民(男性或加上女性)接受一段時間的軍事訓練。此訓練可以在中學畢業後實施三至四個月的密集課程,也可以類似美國大學後備軍官訓練團一樣列為大學必修課程。跟徵兵不同的是,全民軍訓不要求每個役齡國民在結訓後服現役。反而是完成訓練者,直接成為國土防禦部隊,在一定時期內要接受年度訓練以及戰時動員。如此,全民軍訓可以針對游擊戰所需,專注於強化部隊的觀念、技能與戰術、技巧與程序。全民軍訓還有一項優勢:若台灣民眾相信此訓練是精實而且有用,就可能增加他們了解台灣與國防的認同。我們在第六章討論此概念。

1.3 假設、範圍、方法、目標

我們小組在進行本研究一開始就同意兩個假設:首先,台灣的傳統(正規)嚇阻態勢,如果在戰事發生時,不須仰仗美國介入,才算得上可信;第二,台灣的國防預算在短期內不會有顯著提昇。我們必須強調,以上假設並非反映我們是否認為美國在危機發生時會介入。我們當中有些人深信美國會給予台灣外交上、經濟上甚至軍事上的支援。同樣地,我們也確信蔡政府及下一屆領導人能夠促成必要的政治支持以增加國防預算。但我們運用這些假設是為了找出一個在最糟的想定狀況下,可最極致地強化台灣傳統(正規)嚇阻態勢的戰略。假使台灣的政治領袖或軍事將領們有信心認為美國會在危機發生時介入,且或國防預算能夠大幅提高,那麼我們的某些建議就沒有必要。不過我們認為嚇阻的邏輯在於設想最糟的狀況,然後當情況變佳時調整這些設想,而非先預設良好狀況而導致措手不及。

我們的分析也主要強調在軍事方面。我們並未探究台灣可能運用外交、經濟、資訊能力以抵擋入侵的方式。我們也沒建議台灣如何對抗中國長期在外交與經濟上孤立它的作為。我們了解只強調軍事層面的傳統(正規)嚇阻,使我們的建議有其侷限;因為台灣必須運用國家所有資源阻撓敵人侵略。的確,中國一直緩慢地脅迫台灣的友邦並限制其經濟,這些對台灣的安全都是嚴峻挑戰。不過我們專注於軍事方面有兩個原因。首先,台灣的安全環境相當複雜,不是單一研究案可解決所有可能的挑戰與契機。一句軍事諺語說得好,想要處處好就會處處不討好,用在政策研究也很適合。加上,我們多是國防領域的專業與學術背景,我們認為著眼於我們相對專業的領域比較合理。第二,台灣的非軍事工具有其用處,影響台灣安全的非軍事威脅也很可怕,但嚇阻最終還是在於有能力有效恐嚇敵人,讓敵人付出極大代價,才能說服對方不要動武。因此,軍事考量應該主導台灣傳統(正規)嚇阻態勢。即便如此,我們知道就連「純軍事」因素也無法在真空狀態運作。基於此理由,我們在第六章擴大分析,檢視兩項特別攸關台灣傳統(正規)嚇阻態勢的非軍事重要因素:社會復原力與國家認同。

我們小組運用三種方式撰擬這篇報告。我們首先大量閱讀關於嚇阻的歷史與理論文獻,以及關於台灣安全挑戰的政策文件。我們在台北待了一週時間訪問各界專家學者,包括民選官員、現任及前任高階政府官員、軍官、國防事務研究專家以及學者[註 13]。 我們採半結構式訪談,以我們一開始的假定衍生的一套制式問題,進行開放不設限的討論。最後,我們分析了與認同、決心、威脅看法相關大範圍議題之調查(民調)數據。

我們主要目的是激發後續討論。我們相信本小組人員針對此議題有獨到見解。我們每個成員都是安全問題學者以及或是實務工作者,不過在本案之前,我們都不是專門研究台灣,也因此在開始研究時沒有任何強烈偏見或偏好。雖然以全新角度看一議題是有好處,我們也發現我們比不上那些已經從事相關議題數十年的專家那樣的深度、完善與仔細。因此,我們謙卑地期待讀者們將我們的分析、討論建議視為對話的開始。

1.4 定義重要名詞

在我們研究當中,尤其是與台灣的專家訪談時,我們小組發現台灣與美國的專家們有時對相同的安全概念有不同的解釋。為了避免疑惑並提高準確度,我們在一開始先對幾個關鍵名詞作定義與區別。

首先,我們區別學者們與決策者們常會交互使用的詞:對稱與不對稱(symmetric and asymmetric),以及傳統與非傳統—也稱正規與非正規(conventional and unconventional)。為了這篇專文,我們使用傳統/非傳統來指兵力結構:換句話說,就是一個國家獲得與維持的作戰部隊與武器種類。傳統部隊的組織、裝備、訓練主要是為了執行攻勢與守勢作戰任務,以攻擊、佔領、固守或控制陸、海、空域。非傳統部隊的設計、裝備、訓練主要是為了執行襲擾、游擊、與區域拒止的作戰行動。雖然傳統與非傳統部隊都能相互執行對方的任務,但如此一來就沒有善用軍事資源。畢竟現代戰爭相當複雜,部隊能夠用在訓練的時間有限。大部分時間都在做某種任務訓練的部隊,如果被賦予另一種不同的任務,將會準備不充分且無法發揮效益。我們用對稱/不對稱來指兵力的相對運用,也就是說一個部隊如何因應其敵人作戰方式來作戰。對稱的兵力運用是指揮官選擇跟敵人一樣的作戰方式。此狀況下,雙方執行攻勢與守勢作業,爭取攻擊、佔領、固守或控制陸、海、空域。或者,雙方執行襲擾、游擊、與拒止任務。不對稱的兵力運用代表一方選擇跟敵人相反的作戰方式。一方進行襲擾、游擊、與拒止任務,對抗敵人之攻擊、佔領、固守以及(或)控制。

我們建議台灣應投入更多資源建立非傳統兵力結構,並在戰時以不對稱的作戰方式使用這樣的兵力結構。

基於以上定義,我們建議台灣應投入更多資源建立非傳統兵力結構,並在戰時以不對稱的作戰方式使用這樣的兵力結構。此建議跟台灣目前的防禦與採購戰略不同;當前戰略是建構更多傳統部隊,以對稱方式抵抗侵略敵人—我們跟其他美國智庫學者都認為這種作法欠缺周慮,因為中國的傳統部隊在量與質上都勝過台灣。

我們用灰色地帶作業(grey zone operations)來指:由傳統與非傳統兵力,刻意、經過協調、遞增地使用挑釁、侵犯、和軍事上所謂的「切香腸戰術」,以挑戰既有紅線,並營造新的「現狀」,又不會引發對手果斷的軍事反應[註 14]。各國會在特定狀況選擇「在灰色地帶作業」:當它們在當地(非全球)持有「衝突升級中的優勢」(escalation dominance),因此意圖壓制相對弱勢的地方性對手,但要避免引起其對手之有力盟友的回應。俄國在2014年併吞克里米亞,還有中國持續在南海構築並軍事化「島礁」,都是此類所謂灰色地帶作業的明顯例子。

有一點要先說:我們並不喜歡「灰色地帶」這個詞,因為這種戰略既非新創亦非美國對手獨用。其實,俄國戰略家宣稱他們是從美國身上學得從事這種作戰[註 15]。此外,我們也擔心這個詞太模糊,會引起錯用與濫用,可能到誇大灰色地帶的關鍵性性或將它視為對美國及其盟國形成重大威脅[註 16]。儘管有這些擔憂與疑慮,由於它在美國政策界不斷出現以及被討論,我們還是在本文用了這名詞[註 17]

第三亦是最後一個要定義的詞是機會成本(opportunity cost)。我們跟經濟學家的方式一樣使用此詞:它是採取特定決策或行動所要付出的代價,也就是捨棄的次優決策或行動。雖然定義很清楚,我們認為這個概念在台灣國防戰略的討論中強調得不夠。沒有任何國家擁有無止盡的國防預算或是用之不竭的兵源。然而,台灣相對於大陸的人口、資源與經濟情況,以及地理位置,其情勢特別嚴峻。台灣無法負擔同時大量投資在傳統與非傳統兵力結構。台灣的部隊也沒有足夠時間同時從事對稱與不對稱佈署的訓練。如果戰爭爆發,台灣只能用手上所擁有的兵力,而非理想中的。以下我們檢視了美方作戰計畫專家一直以來向台灣建議的兵力與戰略。

1.5 我們研究成果與現有研究之比較

某些分析專家主張台灣的軍事困境不如表面嚴峻,不過趨勢指出台灣不太可能在未來扭轉軍事平衡[註 18]。因此,大部分對台灣未來防禦的建議都強調運用不對稱戰力提高中國意圖侵略的代價,無論是跨海來犯,或是透過空中與飛彈攻擊脅迫台灣。台灣軍隊明瞭不對稱作戰之必需,也知道即使按照目前承諾要增加的國防預算,仍跳脫不出目前的軍力失衡[註 19]。但台灣軍方還是將重點放在採購美國高端武器[註 20]

許多美方分析專家不建議台灣側重在這些高端武器系統,而應該投資在真正不對稱戰力,提高解放軍來犯的代價。這些專家一般都同意台灣針對中國的反介入難題,應該用其人之道還以其人之身:自製防空與反飛彈系統、微型潛艦、大量無人系統、快速攻擊艇,以及一旦中國上岸時應執行的破壞與叛亂作戰。

幾位分析專家建議台灣反制中國跨海侵略的最佳選項,就是發展自身的「反介入與區域拒止」能力 (A2/AD) 。尤金.高茨 (Eugene Gholz) 認為台灣不適合部署可能會造成海峽成為無人地帶的「反介入與區域拒止」能力。比起其他擔心中國侵略的國家,台灣與中國距離更近,意味著雙方「反介入與區域拒止」範圍會重疊[註 21]。不過台灣有些地理上的優勢。因為台灣島的面積,機動系統可以在射擊之後離開現場(即「打帶跑」),並利用台灣地形找到掩體,躲過中國飛彈監視。高茨認為,台灣已製造機動式反艦飛彈,提供他所建議的戰力類型。問題是,所製造的數量不足[註 22]

其他有助於台灣「反介入與區域拒止」戰略的不對稱戰力,包括群集快速攻擊艇以及無人飛行載具(UAVs)。柯林.凱羅(Colin Carroll)與芮貝嘉.佛力曼立斯納(Rebecca Friedman Lissner)認為台灣在台灣海峽應採用類似伊朗在波斯灣的不對稱戰略。此戰略結合群集的快速攻擊艇、經濟型無武裝無人飛行載具、改良的偽裝與匿蹤,還有機動型地對空飛彈,增加解放軍意圖控制台灣海空域的代價[註 23]。其中某些戰力,如經濟型無武裝無人飛行載具,隨著3D列印技術的進步,將可能更容易研發[註 24]

「戰略與預算評估中心」( Center for Strategic and Budgetary Assessments, CSBA)的分析家在《固若磐石 2.0:台灣與拖延嚇阻》報告中更進一步指出,台灣應該利用游擊戰術的原則,拒止解放軍掌控台灣島的海空領域。此戰略的目標在於當中國侵略時,對解放軍兵力造成實際與「虛擬」的戰損。此研究分析的假設是中國將用空中和飛彈攻擊,加上網路攻擊與封鎖,來粉碎台灣民心,或作為侵略的前置作業[註 25]。海空的游擊戰法,以及萬一解放軍登陸時準備進行叛亂戰,都是為了提高中國來犯的代價並確保中國無法迅速征服台灣,以嚇阻中國[註 26]。《固若磐石 2.0》的優先採購包括了微型潛艇、反艦巡弋飛彈、水雷、進化型海麻雀機動防空車載榴彈砲以及車裝多管火箭系統[註 27]。2014年的這份研究中,作者認為他們所建議的方案比起當時的建軍規畫,將節省三十億美元[註 28]。 其他的優先工作包括為解放軍萬一登陸所做的戰備整備。作者們認為台灣應該在主要城市預置導引火箭、火砲、迫擊砲、飛彈,而且陸軍運用「費邊戰法」(拖延迂迴戰),再解散隱身進行游擊戰[註 29]

「戰略與預算評估中心」與其他分析的最大不同,在於它針對攻擊中國的建議。這些打擊的用意是擾亂解放軍的「作戰網路」,也就是它的指管通資情監偵(C4ISR)能力[註 30]。 「戰略與預算評估中心」報告的作者們認為造成衝突升高的風險是值得的,因為襲擾中國的作戰網路,可能足以摧毀其計畫單位對於迅速獲勝的信心。此外,他們覺得衝突提升的顧慮只適用於美中之間紛爭,因為美國的持續存在並不受質疑。不過台灣與中國之間的衝突中,由於台灣主權危在旦夕,可以放手一搏。

整體而言,這些建議都認為台灣應該徹底脫離目前的軍購重點。每個選項都代表了實質轉向不對稱戰力,更具經濟效益,而不用倚賴向美國購買高端武器系統。不過,有許多分析家也提出,要採納這些建議,台灣軍隊的訓練及準則必須大作改變。台灣也必須能自製自主性武器,而非等待採購美國的武器系統。從許多角度看,這些轉變要靠台灣軍方重新思考自己的定位[註 31]

我們的建議與這些分析都有許多共同點,但也有關鍵的差異。我們同意:著重不對稱戰力、而非投資高端武器載台,對台灣最有利。但是比起既有的分析,我們的報告有三項關鍵差別。首先,我們提出的全盤嚇阻戰略重新納入政治考量。當前許多分析都很具技術性,但忽略了關鍵的政治與社會因素,這些因素會影響台灣建置並維持軍力,與面對各種威脅的能力。第二,我們的報告明述「反制灰色地帶挑釁」與「嚇阻侵略」之間所存在的衝突。目前既有的分析多只專注在單一挑戰,或是不太探究灰色地帶威脅,認為能夠面對侵略威脅的軍隊態勢就有能力處理灰色地帶的次要問題。更甚者,我們最先明確建議台灣接受灰色地帶風險,這樣才能專注於真正攸關生死存亡之威脅。最後,我們對兵力結構的建議比其他美國分析人員的建議都更具野心。除了建議台灣重整陸戰隊,以專責執行海岸防禦任務外,我們也建議台灣後備軍隊的整體轉型。我們建議台灣不要再強調後備兵力,反而該建立一支「國土防禦部隊」,這也補充了當前對台灣不對稱選項之研究所忽略的問題:這些研究往往忽略了在防禦台灣的情境下,集體行動方面必然面臨的重重挑戰。我們提供了符合邏輯的政策建議,讓「國土防禦部隊」能克服集體行動的挑戰。

1.6 路徑圖

本專文分為七章。第二章評估中國的意圖。第三章檢視兩岸的軍事平衡。第四章討論中國在灰色地帶的挑釁,並建議如何反制這些挑戰。第五章強調我們針對嚇阻侵略的核心建議。第六章討論強化社會韌性(復原力)的各種選項,特別是全民抵抗的可能性。第七章是摘要與結論。


~ 繼續閱讀:下一章(連結)~


《時間問題》專題系列

關於作者群

麥克.韓澤克 (Michael A. Hunzeker) 是喬治梅森大學 (George Mason University) 沙爾政策與政府學院 (Schar School of Policy and Government) 的助理教授,也是安全政策研究中心 (Center for Security Policy Studies) 的副主任。他對終戰、軍事適應和傳統式(正規)嚇阻的研究出現在《安全研究》(Security Studies)、《戰略研究期刊》(the Journal of Strategic Studies)、《政治與政治科學》(PS: Politics and Political Science)、《決定因素》(Parameters)、《第一防禦》(Defense One)、《皇家聯合研究所期刊》(the RUSI Journal) 等期刊。他最近和亞歷山大.拉諾什卡 (Alexander Lanoszka) 為美國戰略研究所合著了一本關於東北歐傳統式(正規)嚇阻的專書。麥克曾於2000年至2006年服役於美國海軍陸戰隊,並在加州大學柏克萊分校取得文學士,在普林斯頓大學的伍德羅.威爾遜學院取得文學碩士、公共行政碩士以及博士學位。

亞歷山大.拉諾什卡 (Alexander Lanoszka) 是滑鐵盧大學柏斯理國際事務學院 (Balsillie School of International Affairs) 的助理教授和研究員。他先前在倫敦大學城市學院 (City, University of London) 教書,目前仍是那裡的榮譽研究員。他對於同盟政治、核武戰略和終戰的研究出現在《國際安全》 (International Security)、《國際事務》 (International Affairs)、《安全研究》 (Security Studies)、《皇家聯合研究所期刊》 (the RUSI Journal)等期刊。他最近和康乃爾大學出版社出了一本名為《原子保證:核武擴散的同盟政治》(Atomic Assurance: The Alliance Politics of Nuclear Proliferation) 的書,並和麥克.韓澤克為美國戰略研究所合著了一本關於東北歐傳統式嚇阻的專書。他在麻省理工學院 (Massachusetts Institute for Technology) 及達特茅斯學院 ( Dartmouth College) 拿到博士後研究員身分。亞歷山大擁有普林斯頓大學 (Princeton University) 的文學碩士和博士學位,以及溫莎大學 (University of Windsor) 的文學士學位。

布萊恩.戴維斯 (Brian Davis) 是喬治梅森大學沙爾政策與政府學院的博士生。身為一位退役美國軍官以及一位西點軍校 (U.S. Military Academy at West Point) 的畢業生,布萊恩的軍事職涯包含在南韓、中國、阿富汗、美國國防情報局和五角大廈的任務。布萊恩也回到西點軍校的數理科學系服務。目前,他在美國在台協會華盛頓辦公室,擔任政治軍事事務官。布萊恩完成了六個具備多種深度與廣度的學術學位:國際關係理學碩士;應用數學與科學計算理學碩士;國際管理理學碩士;數學理學士;普通話中文副學士;西班牙語副學士。

麥修.費 (Matthew Fay)、小名麥特.費,是喬治梅森大學沙爾政策與政府學院的博士生,也是奈斯坎南中心 (Niskanen Center) 的國防與外交政策研究主任。他擁有聖澤維爾大學 (Saint Xavier University) 政治學學士學位,並有兩個碩士學位,一個是美國軍事大學 (American Military University) 國際關係碩士,另一個是天普大學 (Temple University) 外交史碩士。他合著出版過核武研究,其中一項是期刊《美國歷史評論》 (American Historical Review) 裡的冷戰時期核子預測,另一項是為卡托研究所 (Cato Institute) 撰寫的改變美國核子武力態勢的建議。麥特的研究興趣包含美國外交政策、大戰略和國防政治,還有最近關注著民主國家的軍事有效性政治。

艾瑞克.戈普諾 (Erik Goepner) 是喬治梅森大學沙爾政策與政府學院的博士候選人,以及卡托研究所 (Cato Institute) 國防與外交政策部的訪問研究員。身為一名美國空軍退役上校,他的軍事任務曾包括在阿富汗、伊拉克和太平洋地區的軍隊指揮。他的研究興趣包含國家安全、內戰、恐怖主義和創傷。他在《華盛頓郵報》 (Washington Post)、《決定因素》 (Parameters)、《新聞週刊》 (Newsweek)、《國家利益》 (The National Interest) 和其它刊物出版過著作。艾瑞克在喬治.華盛頓大學 (George Washington University)和空軍軍官學院 (Air Command and Staff College) 取得文學碩士。

喬.佩德魯切利 (Joe Petrucelli) 是喬治梅森大學沙爾政策與政府學院的博士生,也是目前被徵召的美國海軍後備軍官。他畢業於美國海軍學院 (U.S. Naval Academy),在轉調至海軍後備以前,他以美國海軍潛艦軍官的身分,在任內積極完成多樣巡航,並曾在維吉尼亞州北部擔任資深防禦分析師。他有兩個碩士學位,一個來自喬治.華盛頓大學 (George Washington University),一個來自美國軍事大學 (American Military University)。他目前的研究焦點是海軍戰略、戰略穩定和軍事準則創新。

艾瑞卡.森.懷特 (Erica Seng-White) 喬治梅森大學的博士候選人,準備以國際關係和比較政治的專業取得政治學學位。她在美利堅大學 (American University) 國際部門學院 (School of International Service) 取得國際關係文學碩士,擁有伍斯特學院 (College of Wooster) 的國際關係文學士學位,輔修普通話中文。她的研究主要聚焦東亞與東南亞民族主義。她在比較政治、國際關係和量化研究方法等課程中擔任過助教也教過課。